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Monthly Archives: October 2004

ARENES – GROUPE 5 – CONTRIBUTION AU GROUPE 5

Grenelle de l’Environnement

Contribution de l’association ARENES[1] au groupe 5.

CONSTRUIRE UNE DÉMOCRATIE ÉCOLOGIQUE : INSTITUTIONS ET GOUVERNANCE

 

 

Notre association travaille depuis bientôt dix ans sur les questions de démocratie locale sur les territoires en transformation. Apportant son expertise aux collectivités, aux grands maîtres d’ouvrage, aux associations locales ou à toute autre acteur en demande pour favoriser la mise en place d’un processus de concertation, notre association s’appuie sur une pratique et une rechercheprofessionnelle riches d’expériences régionales et nationales. Elle mène des concertations dans de multiples domaines, élaboration de Chartes de Parcs Naturels Régionaux, aménagement urbain, implantation d’éoliennes, infrastructures routières et ferrées, gestion urbaine, paysage… Ses recherches ont porté sur la mise en place des conseils de quartier, l’observation des élus dans les processus de concertation, la concertation des populations confrontées aux risques industriels, l’application des politiques territoriales de développement durable… Notre association a donc une très bonne connaissance du contexte et des enjeux de participation liés à l’environnement et à l’aménagement du territoire, et ce à ses différentes échelles.

 

Si l’association observe de certaines avancées en terme de participation depuis la fin des années 90, les concertation publique sur les projets d’aménagement demeure dans leur plus grande majorité au stade de l’information, quand il ne s’agit pas d’opérations de communication. Les collectivités tout particulièrement se limitent bien trop souvent au plus strict minimum en terme d’information et d’association du public. Le simple panneau d’annonce du changement à venir (procédure de ZAC, PLU, PLH, SCOT…) jouxtant le lieu concerné, ou noyé dans l’information administrative locale, ou au mieux une exposition en mairie, constituent pour l’essentiel les mesures de concertation adoptées par les collectivités. Rares sont celles qui aujourd’hui jouent le jeu d’un débat ouvert sur les transformations territoriales qu’elles souhaitent mettre en oeuvre. Les débats électoraux, qui auraient pu porter sur la place publique ces types d’enjeux, restent pour la plupart étrangers à ces thématiques. De la sorte, le citoyen a aujourd’hui très peu de moments ou de moyens d’être associé à la décision publique territorialisée. Reste évidemment l’enquête publique, mais qui demeure une procédure de validation du projet, ou d’écoute des mécontentements des éventuelles propriétaires expropriés, ou des citoyens poussés à l’opposition en l’absence de scène d’échanges ou de débat sur le projet. En ce sens, l’enquête publique ne peut être considérée comme un processus de concertation puisqu’elle ne permet pas le débat ou la co-élaboration en amont de la conception du projet.

 

Cet état de fait ne participe pas du développement durable des territoires. Pour nous, la concertation ou la participation est un élément fondamental du développement durable territorialisé. Elle permet la confrontation du projet à l’expertise d’usage des lieux, aux besoins et à la demande locale. Le projet peut s’exprimer en une série de scénarios, dont les orientations et les conséquences permettent à chacun de se projeter dans l’avenir et d’envisager les formes de développement qu’il souhaite pour lui et la collectivité. Les conséquences environnementales sont également bien mieux mises en lumière lorsqu’un projet est présenté au public. Sans doute qu’une concertation transparente et honnête (au sens d’une écoute et d’une prise en compte des éléments produits par la concertation) est aujourd’hui un des meilleurs gages du développement durable des territoires.

 

Or, la législation demeure laconique sur les obligations des collectivités dans le champ de la concertation. En dehors des grands projets soumis à débat public[2], la loi laisse totalement libre l’assemblée responsable de définir les modalités de concertation, au préalable de la finalisation de son projet[3]. Aucun seuil minimum n’est défini ou préconisé en terme d’information et d’association du public au projet. Seul finalement le risque de recours « par défaut de concertation » pousse les collectivités à davantage de concertation, ou pour être plus précis, à produire les preuves des concertations qu’elles ont menées afin de se prémunir de ce risque éventuel.

 

Aujourd’hui les mesures proposées dans le rapport du groupe 5 de préparation du Grenelle de l’Environnement ne nous semblent pas être à la hauteur de ce manque et des enjeux qu’il soulève. A la page 8 de son rapport, une des mesures qui pourrait correspondre à cette attente propose « Pour chaque niveau territorial [la]mise en place de conseils de développement ou autres instances de concertation associant la société civile, saisis et consultés sur les décision. » Les conseils de développement jouent et ont à jouer un rôle déterminant dans le suivi et les orientations de développement des territoires. Ils ne peuvent pour autant constituer à eux-seuls les perceptions, connaissances et aspirations de l’ensemble d’une population locale. D’autre part, ils demeurent des organes dont la composition est souvent directement décidée par la collectivité locale. Dans ce cas, dans quelle mesure peuvent-ils être une force débattante, voire contradictoire ? Peuvent-ils être totalement considérés comme des instances indépendantes du pouvoir local ? Aujourd’hui les modalités de composition des conseils de développement, ainsi que leurs domaines de compétences, arrêtés par la loi, ne peuvent garantir ces objectifs.

 

Il nous semble que les principes de participation du public aux changements environnementaux locaux peuvent s’inscrire dans la loi. Des moyens minimums d’association du public à la conception du projet peuvent être décrétés pour assurer ce principe de participation à la décision publique. En cela, l’expérience du débat public peut être une ressource fort intéressante pour transposer cette problématique à l’échelle des collectivités. Sans forcément avoir une idée arrêtée et précise des mesures à mettre en oeuvre, et de conduire à une procéduralisation de la concertation, il nous semble qu’au moins deux de ses principes peuvent ici être repris :

l le principe de publicité : la loi peut demander à la collectivité responsable une obligation de moyens en terme d’information de ses concitoyens ;

l le principe d’ouverture et de débat : la loi peut demander à la collectivité de mettre en place des lieux publics de présentation et de débat de son projet ;

 

Les autres principes, tels que la transparence de l’information, l’exhaustivité des questions traitées, le pluralisme des réponses apportées, l’équivalence des participants, la traçabilité des échanges ou l’argumentation des échanges, nous paraissent également importants. Mais il n’y a pas forcément nécessité qu’ils soient tous inscrits dans la loi. L’obligation de publicité et d’ouverture nous semble des éléments clés à partir desquels peut se développer d’autres principes davantage liés à la pratique du débat public, qu’à la mise en place d’un cadre formel arrêté par avance.

 

Seule finalement l’application du principe du « tiers garant » pose la question de son intégration au dispositif réglementaire. Car, ériger des acteurs qui pourraient être perçus comme « contres-pouvoirs locaux », ou à l’inverse n’assurer aucun arbitrage quant au suivi de la procédure et à l’écoute des parties, semblent deux pôles entre lesquels il est nécessaire de trouver un équilibre. Si aujourd’hui le groupe préconise d’ « accroître la consultation du public sur les grandes options de politiques ayant un impact environnemental »[4] à travers la CNDP, il semble difficile à la Commission de recouvrir l’ensemble des projets d’aménagement qui émergent en tous points du territoire national. De ce point de vue, la nécessité d’un tiers garant n’est pas encore établie dans tous les cas. Et lorsque les projets ne relèvent plus de la CNDP, ce tiers garant pourrait-il être le conseil de développement, instance à laquelle on souhaite aujourd’hui redonner de nouvelles responsabilités ? C’est une idée. Mais d’autres instances ou personnalités locales peuvent être sollicitées pour jouer ce rôle : ce peut être les magistrats ou bien les commissaires enquêteurs, ces derniers ayant certainement acquis une expérience majeure en la matière. Il nous semble que la réflexion doit rester ouverte et qu’il serait intéressant de mener des expérimentations en la matière.

 

Ainsi, à partir du constat du trop faible développement de la participation sur les problématiques locales d’aménagement du territoire, et sachant que la participation constitue un des piliers fondamental du développement durable, notre association préconise dans le cadre de la préparation du Grenelle de l’environnement, la mise en place de mesures réglementaires minimums garantissant l’information et l’association du public aux projets. Des expérimentations pourraient également être mises lancées sur des territoires pilote afin de favoriser la mise en place des autres principes fondamentaux de la participation.

 

Ce texte veut ainsi s’inscrire dans la réflexion générale qui a été lancée et qui doit se poursuivre jusqu’à la fin du mois d’octobre. Il veut fournir une contribution dont nous espérerons qu’elle trouvera une écoute et un échos auprès des acteurs et participants qui définiront la nouvelle démocratie écologique que nous appelons de nos voeux.