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Analyse des propositions

Les rapports finaux publiés font plus de 900 pages[1]. Pour des raisons de calendrier, cette analyse se base sur les documents présentés au public fin septembre début octobre, même s’ils ont été contestés par les différents collèges.
Dans le GT1, un accord se dégage autour du Facteur 4[2] et « 3×20 » du Conseil de l’Europe à l’horizon 2020[3]. Protéger la stabilité climatique apparaît comme un enjeu d’action, et non plus comme une contrainte, ce qui eût été inimaginable voici 5 ans. Par contre les stratégies pour l’atteindre divergent quelque peu selon l’acteur considéré. Schématiquement, la réduction des consommations dans le bâtiment, neuf et ancien, fait l’unanimité. Mais le financement de la rénovation pose problème : qui va payer ? Quels sont les marchés qui seront avantagés par les normes et les réglementations assurant un débouché aux bâtiments « économes » ? Les grandes industries cherchent à placer leurs produits, comme le bâtiment « à énergie positive », mais ils ne sont pas toujours les plus écologiques, loin de là, et les petites entreprises aimeraient avoir leur part du gâteau.

 

Le transport est reconnu comme un point dur. Le transport professionnel est un enjeu de croissance économique pour les uns, de pollution pour les autres. L’accord est large concernant la réduction de vitesse des véhicules particuliers, mais peu cherchent à affronter ouvertement les particuliers dans leur usage de l’automobile[4], les mesures qui sont poussées par l’ensemble des participants sont donc plus symboliques qu’autre chose. L’accord sur la nécessité de réduire les émissions par véhicule et le développement des transports collectifs cachent le malaise de ne pas disposer ici et maintenant de technologie permettant de les réduire de manière massive. Les transports collectifs ne sont pas une solution pour les zones à habitat dispersé. Le rapport s’accorde d’ailleurs sur la nécessité de lutter contre l’étalement urbain. Du point de vue territorial, le rapport annonce un consensus pour transformer les plans climat territoriaux en plans climat-énergie. Le lien climat-énergie est une fois de plus renforcé. Il évoque aussi des plans d’adaptation aux changements climatiques.

 

Tous les collèges s’accordent sur la nécessité de diversifier les sources d’énergie. Le débat porte sur la contribution de chacune des sources, et sur la politique globale d’efficacité énergétique. Dans ce domaine, les participants du GT1 se connaissent déjà très bien. Au cours de ces dernières années, chacun a produit son scénario pour les prochaines décennies. Le rapport du GT relève des désaccords classiques. Les ONG sont favorables à un développement massif du renouvelable, une réduction des consommations (sobriété) et une amélioration de l’efficacité énergétique. La majorité des contributeurs sauf MEDEF et CGT estime qu’il faut viser 25% de renouvelables. L’accord sur la nécessité de taxer se défait sur l’objet de la taxation (énergie ou CO2 ?), sur son point d’application et sur l’affectation de ses recettes (plans climat-énergie ? ménages en difficulté énergétique ?). Des désaccords profonds émergent sur les biocarburants. Le solaire fait relativement l’unanimité, car il n’entraîne aucun conflit d’usage et génère du commerce. Tendanciellement et sans surprise, les « productivistes » misent sur une hausse de consommation qui serait « verdie » par des découvertes scientifiques et technologiques (séquestration de carbone, biocarburants à haut rendement énergétique, hydrogène, adaptation aux changements climatiques etc.), tandis que les autres cherchent à résoudre les problèmes sans les déplacer, ce qui déplace le problème du technique vers le politique. C’est la société de consommation qui est implicitement remise en cause. Ceci se traduit bien sûr en désaccords sur les priorités de recherche. Les faits nouveaux sont l’émergence d’un accord pour établir un référentiel reconnu sur les performances réelles des biocarburants, en faisant miroiter les performances des biocarburants de seconde génération et la recherche sur le stockage de l’électricité. La tension entre environnement et développement durable, ou entre les différentes conceptions du développement durable, est palpable[5]. Le rapport dégage toutefois un accord autour de la nécessité de mobiliser la société. Il parle de « rupture » et de « changement de modèle de développement ».

 

Le GT2 annonce pour sa part 119 mesures. La clé de voûte est la constitution d’une « trame verte nationale » c’est-à-dire le réseau des écosystèmes et des espèces non-humaines sur tout le territoire, afin d’arrêter l’érosion de la diversité biologique d’ici 2010[6]. Ceci implique toute une série de mesures bien connues : réduction drastique de la pollution des eaux et de toutes les pollutions diffuses, protection des ressources halieutiques, révolution doublement verte dans l’agriculture et dans les formations agricoles, protection des patrimoines les plus remarquables. Ce groupe propose plusieurs mesures liées aux affaires étrangères : pousser à la création d’une organisation des Nations-Unies de l’Environnement (ONUE), faire prendre en compte les critères écologiques à l’OMC, favoriser les bois locaux, les bois importés devant être certifiés. Il propose aussi plusieurs mesures de gouvernance nouvelles : regrouper les compétences en matière de biodiversité dans une seule entité, développer les sciences de l’écologie, faire apparaître la consommation de surfaces dans la dotation des collectivités territoriales, établir une écotaxe indexée sur la consommation d’espaces et de ressources naturelles et affecter ses recettes à un allègement travail et capital[7]. Les désaccords portent principalement sur la question agricole.

 

Le GT3 est très conflictuel. Le rapport de l’Académie de Médecine et la controverse qui s’en est suivie a donné le ton. C’est l’existence même d’un problème qui est en cause. Les employeurs affirment que les mesures existantes (REACH, convention de Stockholm etc.) sont largement suffisantes, il n’y a pas lieu de bannir de nouvelles substances. Les ONG cherchent au contraire à faire passer des substituts. Tous s’accordent sur la nécessité de renforcer la responsabilité des pollueurs. 4000 sites sont reconnus comme pollués, ils pourraient être 400 000 en réalité. A nouveau c’est l’expertise qui pose problème. La sensibilité dépend de l’âge, du sexe, de l’exposition etc. Tous s’accordent pour demander un Plan Santé Environnement 2 (PNSE2) qui prennen en compte l’inégalité des populations devant les pollutions.. La question des produits phytosanitaires (pesticides) revient encore sur le devant de la scène. Les nanotechnologies et les ondes électro-magnétiques sont retenues comme devant faire l’objet d’études plus poussées. Devant la difficulté à établir ce qui fait problème de manière collective, la question de l’expertise revient sans cesse sur le tapis. La création d’un Haut Conseil de l’Expertise est une proposition consensuelle afin de garantir la transparence, la déontologie et les méthodologies de l’expertise. Le désaccord sur la nature du problème impacte les priorités de recherche. Pour les uns, l’urgence est à l’étude de l’environnement, tandis que pour les autres l’urgence est ailleurs. Tous s’accordent toutefois pour renforcer la surveillance environnementale et sanitaire. Le GT s’accorde aussi sur la nécessité de mieux former les médecins et les chercheurs aux disciplines de l’environnement.

 

Le GT4 s’annonçait lui aussi comme très conflictuel. Les réunions ont été ponctuées de menaces de sortie du processus de la part des ONG ou de la FNSEA. Le rapport se veut consensuel : tout le monde s’accorde sur un objectif de 100% d’agriculture durable à long terme. Reste à savoir ce que cela signifie. Le rapport présente une approche de certification (« haute qualité environnementale », devenu par la suite « haute valeur environnementale »), pour la pêche comme pour l’agriculture, comme consensuelle alors qu’elle est contestée par les ONG. Faute de précisions quant à ce que cela signifie, il est ensuite facile de viser 50% d’exploitations certifiées d’ici 2012. La proposition d’atteindre 6% de la SAU[8] en bio d’ici 2010 et 20% d’ici 2020 est plus concrète, de même que l’objectif de 20% de bio dans la restauration collective d’ici 2012. Le rapport reconnaît toutefois la nécessité d’une évolution d’ensemble des exploitations pour réduire les pollutions et les impacts sur l’eau, ce qui avait été reconnu pour la première fois par l’INRA lors d’un colloque sur les pesticides en 2005[9]. Le monde agricole ne peut plus ignorer les demandes du public en la matière. L’accord sur la réduction des pollutions et des intrants cache à nouveau un désaccord sur les moyens pour y parvenir. Les syndicats soulignent l’importance des mesures de transition, les agriculteurs étant largement dépendants, pour l’équilibre financier de leurs exploitations, de ces intrants. Le désaccord sur les biocarburants persistent. La FNSEA les défend car ils permettent de faire remonter les prix des produits agricoles et offrent de nouveaux débouchés. Le MEDEF y voit une solution au problème énergétique. Les ONG pointent la concurrence entre les usages des sols, « nourrir les voitures et non les personnes ». Le GT soutient aussi l’idée du GT2 concernant la constitution d’une « trame verte » nationale, afin de stopper l’érosion de la diversité biologique. A nouveau, la recherche est interpellée.

 

Le GT s’accorde sur la nécessité de pousser des recherches dans le domaine de l’agriculture durable. Une phrase du rapport mérite d’être citée : « A cet égard, la construction de l’innovation a changé : il ne s’agit plus de percées scientifiques nouvelles qui diffusent par le biais des instituts techniques dans le tissu économique ; maintenant, tous les acteurs doivent participer à la définition et au pilotage de programmes globaux, en dépassant les clivages anciens et avec le même esprit que la recherche industrielle qui doit mettre au point un nouveau produit – ici un itinéraire technique – répondant à un cahier des charges précis. Il est donc essentiel de mobiliser l’ensemble de la profession, des instituts de recherche aux exploitants eux-mêmes, des instituts techniques aux chambres d’agriculture, des coopératives aux banques en passant par la MSA, pour participer, y compris financièrement, à la définition et à la « mise au point » de ces nouvelles lignes de production, et pour mettre en œuvre cette évolution dans les 5 à 10 ans qui viennent. Compte tenu de l’évolution des attentes sociétales à l’échelle mondiale, c’est tout simplement une question de survie »[10]. La formation est aussi mise à contribution. L’environnement doit être un facteur intégré dans les lycées et les formations professionnelles. Enfin le président regrette que le groupe n’ait pas étendu ses discussions à d’autres produits que l’alimentation et l’agriculture. Les lessives sont aussi à l’origine de pollution par les phosphates. Les ONG quant à elles jugent scandaleux de ne pas avoir mentionné la question de la Politique Agricole Commune (PAC) dans le rapport, alors que celle-ci structure la majeure partie de l’agriculture française.

 

Le rapport du GT5 propose 4 axes structurants. Le premier est la reconnaissance des partenaires environnementaux. Les associations doivent avoir un statut de partenaires, ce qui pose la question des critères de leur représentativité. Le second est d’intégrer l’environnement dans les instances existantes. Il a été proposé de créer des commissions parlementaires ad hoc, de rendre le Parlement responsable de la Stratégie Nationalede Développement Durable, renforcer ou supprimer le CNDD[11] etc. Les instances « développement durable » se sont en effet multipliées ces dernières années, sans créer la rupture recherchée. Le GT5 n’a pas trouvé de proposition consensuelle sur ce sujet, hormis la réforme du Conseil Economiques et Social (CES). Le troisième axe a trait à la démocratie participative, l’un des grands principes issus du Sommet de Rio en 1992. Les décisions publiques doivent être davantage construites dans la transparence, fondées sur la concertation et la participation, impliquant l’accès à l’information, l’évaluation et l’expertise pluraliste, et suivies d’une application effective. Le GT préconise en particulier de systématiser les études d’impact. L’Etat doit être exemplaire, il est proposé d’intégrer l’environnement et le développement durable comme critère dans la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF). A nouveau l’un des points en débat est la constitution de l’expertise. Les ONG demandent un statut pour protéger les « lanceurs d’alerte »[12]. Ce point est soutenu par les syndicats, qui souhaitent l’utiliser dans les entreprises. Il est fortement contesté du point de vue employeur, qui souhaitent en rester à des chartes de déontologie.

 

Le quatrième axe porte sur l’intégration de l’environnement et du développement durable dans la gouvernance des entreprises en tant « qu’opportunités stratégiques et sources de création de valeur durable ». Ici est rappelé la nécessité de l’implication des dirigeants, la responsabilisation des conseils d’administration et instances de direction, l’instauration d’un dialogue ouvert avec les parties prenantes externes, un élargissement des missions des institutions représentatives du personnel et un renouvellement des thèmes de la négociation collective de branches et d’entreprise ; et des dispositions adaptées aux types et à la taille des entreprises. Les points en débat portent sur une éventuelle modification de la loi NRE[13], la responsabilité des bailleurs de fonds et l’information des sous-traitants. Employeurs et syndicats ne souhaitent pas voir entrer les ONG dans les entreprises. Par ailleurs, trois dimensions transversales, qui concernent l’ensemble des groupes du Grenelle, ont émergé : l’éducation à l’environnement, la recherche et l’innovation, la dimension internationale.

 

Le GT6, qui porte sur la compétitivité et l’emploi, a largement repris des éléments présents dans d’autres GT. La synthèse du Président du GT affirme deux convictions et trois principes. Deux convictions : d’une part qu’environnement et développement sont intégrables, et d’autre part que la « montée en gamme » environnementale des produits et services est rapide et irréversible. Et trois principes : les nouveaux modes de production ne sont pas seulement des « écotechnologies » mais concerne l’ensemble de l’économie ; la protection de l’environnement doit s’accompagner de formation / éducation ; les instruments économiques incitatifs (taxes ou permis) doivent être mobilisés pour rapprocher le prix des produits de leur « prix écologique », réduire les coûts de transaction et inciter les entreprises à innover. Le GT6 insiste pour les conditions du « verdissement » ne réduisent pas la compétitivité (d’où idée d’un mécanisme d’ajustement à la frontière), qu’il y ait une évaluation des conséquences redistributives des mesures, que les ménages puissent trouver de vraies possibilités de choix écologiques, y compris sur le plan de l’accessibilité financière, et prendre en compte la dimension européenne. Il reconnaît aussi prendre conscience que les instruments économiques ne suffiront pas et que nous devrons jouer sur les infrastructures et la recherche.

 

A nouveau les objectifs sont souvent consensuels et les manières de les atteindre ne le sont pas. La proposition d’amélioration des indicateurs du développement durable fait consensus, en particulier le PIB vert, mais les employeurs expriment des réserves sur l’empreinte écologique. L’information écologique sur les produits pose la question de la nature des informations pertinentes. La nécessité de mieux encadrer la publicité va d’une autorégulation (côté employeurs) à une corégulation du BVP (côté ONG). A nouveau employeurs et syndicats s’accordent sur une contribution carbone alors que les ONG souhaitent une contribution énergie. Tous souhaitent stimuler la recherche, le développement et la diffusion des technologies favorables à l’environnement mais divergent sur leur définition. Les ONG ont essayé d’introduire un critère d’éco-conditionnalité sur la recherche, qui a été refusé par les employeurs. Le GT fait aussi état d’un consensus pour analyser les conséquences socio-économiques des politiques environnementales, pour pousser l’achat public éco-responsable, promouvoir une économie circulaire et l’économie de fonctionnalité (promouvoir les analyses de flux de matière, écoconception), ainsi que la sensibilisation et la formation au développement durable. Plus que jamais, environnement et développement durable sont liés.

 

L’intergroupe sur les OGM reconnaît l’insuffisance des connaissances et de la recherche publique sur les incidences des manipulations génétiques doivent être renforcéesLe problème de l’expertise est à nouveau reconnu, mais les moyens de le résoudre ne sont pas consensuels. L’idée d’une loi sur les OGM est présentée comme un consensus alors que tel n’est pas le cas. L’accord sur le droit de produire et de consommer avec ou sans OGM bute sur la question des seuils. Le problème de l’assurabilité des cultures OGM est pointé du doigt, sans solution qui fasse consensus. Implicitement, la CGB est désavouée, de même que l’Académie des Sciences, du fait de l’absence des sciences pertinentes (écologie, écotoxicologie etc.) en leur sein. Les cas de contamination rapportés par les uns n’ont pas été contestés par les autres. Le MEDEF n’a pas fait de proposition officielle sur le sujet, la FNSEA était assez isolée.

 

L’intergroupe sur les déchets a reconnu qu’une bonne gestion repose forcément sur cinq acteurs : entreprises, consommateurs / citoyens, collectivités locales, professionnels de la gestion des déchets et Etat. Les objectifs prioritaires sont bien connus et déjà inscrits dans les lois existantes : réduction de la production de déchets (responsabilité élargie du producteur, écoconception, durée de vie, tarification incitative etc.), développer le recyclage (BTP, déchets organiques), diminuer le volume stocké ou incinéré et informer les citoyens. Un point sur la recherche aussi qui montre le manque de connaissances sur les différents modes de traitement. Le débat a porté sur l’incinération et les modalités de mise en œuvre des différents objectifs. Les ONG demandent par exemple à modifier la gouvernance des éco-organismes etc.

 

III. Analyse politique générale

 

Le calendrier politique était très favorable à la tenue d’un événement exceptionnel sur les questions environnementales. Cet enjeu est enfin réapparu sur l’agenda, après une disparition de plus de 20 années suite au contre-choc pétrolier. Nicolas Sarkozy tente de surfer sur la vague « verte » qui émerge à nouveau. L’événement a été très suivi. De nombreux médias ont édité des numéros spéciaux[14]. Le Grenelle peut d’ores et déjà être considéré comme un catalyseur d’éducation populaire en matière d’enjeux écologiques. De nombreux sujets qui étaient encore jusqu’il y a peu des discussions de spécialistes a été mis sur la place publique. Bien sûr, beaucoup reste encore à faire pour relever les défis, mais c’est un progrès indéniable. L’environnement est désormais politisé au sens où les positions de tous les acteurs de la société ou presque doivent désormais être justifiées au regard de « l’impératif écologique »[15].

 

Il convient aussi de reconnaître l’originalité du dispositif. Bien sûr, nous ne sommes pas dans la même situation que le premier Grenelle. Le pays n’est pas bloqué, les millions de manifestants ne sont pas dans les rues etc. Néanmoins le Grenelle a suscité une mobilisation énorme – des centaines voire des milliers de participants et autant de propositions. Il a fait bouger les lignes. Après s’être regardés en chiens de faïence, les acteurs reconnaissent tous avoir beaucoup profité des échanges, surtout fin août. Bien des désaccords persistent, mais il a été mis fin à bien des dialogues de sourds. La précipitation avec laquelle la concertation a été menée a fait l’objet de nombreuses critiques. Mais cette manière de faire était la condition d’un succès médiatique. D’un autre côté cette vitesse a handicapé la mise en place de vraies concertations. Nul doute que les avancées qui ne sont que de façade démonteront très vite leurs limites. La société française tout entière, que les rapport des GT appellent à se mettre en mouvement, n’a suivi tout ça que de très loin. Fallait-il mettre davantage de monde autour de la table ? C’était probablement risquer de bloquer le processus. En juillet, Jean Louis Borloo s’est engagé à ce que le processus du Grenelle soit renouvelé régulièrement, soit environ tous les deux ans.

 

Un enjeu a constamment sous-tendu l’ensemble des discussions : existe-t-il un « subpolitique » de l’environnement[16], comme il en existe dans le domaine de la recherche, de la médecine etc. ? Peut-on négocier l’environnement comme on négocie les conditions de travail dans une branche ou comme on administre une mutuelle d’assurance-maladie ? Ce n’est pas évident, en fait tout dépend des théories de l’environnement et du développement durable sur lesquelles on s’appuie[17]. Si l’on s’appuie sur la soutenabilité dite « faible », c’est-à-dire avec une hypothèse généreuse sur la substitution des ressources, alors la société actuelle peut demeurer comme elle est tout en protégeant l’environnement, sans changement majeur sinon technique. L’environnement est bien un domaine subpolitique, susceptible de représentation hors partis politiques. Par contre si la protection de l’environnement doit entraîner des changements majeurs, et tout laisse penser que ce sera le cas, alors ce n’est pas un enjeu subpolitique, mais un enjeu politique. Dès lors le Grenelle ne rime à rien, on se trompe d’enceinte. La décision relève du Parlement. Le Grenelle ne peut être que consultatif, médiatique, et aboutir à une grande déclaration d’intention. On veut faire résoudre les problèmes politiques par des instances subpolitiques, le politique par le technique, ce qui aboutira forcément à des demi-mesures que les ONG vont dénoncer. Le Ministère lui-même a plutôt voulu sortir la question écologique du domaine technique Le temps de la refondation est venu. Il s’agit d’une rupture. D’abord avec une vision trop technique de l’écologie car avant d’être un sujet technique, l’écologie est une question de société… »[18]. Plus généralement, comme l’ont bien remarqué Pierre Radanne et Michel Mousel[19], c’est un problème de confusion entre environnement et développement durable qui a sous-tendu la plupart des discussions au Grenelle. Les divergences en la matière commencent à apparaître clairement. D’un côté, la volonté de protéger les écosystèmes, réduire les risques, au prix de la compétitivité s’il le faut, et de l’autre, la prise de risque environnementale et technologique, dont la motivation est principalement financière. Entre les deux, l’enjeu de la consommation et des parts de marché.

 

Reste la question du social[20]. Si elle n’a pas été ignorée, bien au contraire, elle reste en manque de cadre théorique permettant de la problématiser de manière claire. Les ONG et les syndicats se sont retrouvés plus proches qu’ils ne le pensaient[21], à ceci près qu’ils ne souhaitent pas voir les ONG dans les entreprises et qu’ils souhaitent qu’elles se soucient davantage des transitions. Les ONG ont mieux compris leurs divergences. Le 20 septembre FNE publiait un communiqué de presse insistant sur le fait que « L’enjeu est immense : identifier les partenaires environnementaux et définir un nouveau dialogue environnemental entre tous les acteurs publics et privés concernés par l’urgence écologique ». De son côté, l’Alliance s’inscrivait davantage dans une démarche de contre-pouvoir. Dans le Grenelle, les syndicats se redécouvrent sous un jour plus positif. C’est aussi parce qu’ils ont renoncé à leurs prétentions « historiques », telles que théorisées par le marxisme. Ils ne se conçoivent plus comme le seul mouvement historique[22]. Il est trop tôt pour dire si les citoyens ont conquis des droits nouveaux. Le risque est de ramener la question écologiste à un ensemble d’écogestes préservant les positions acquises des seuls grands groupes. Des associations comme « 40 millions d’automobilistes » ont raison de pointer le problème du pouvoir d’achat. Cela permet aussi de noter la relative absence des associations de consommateurs.

 

Les collectivités territoriales, régions ou villes, ont été plus souvent d’accord avec les ONG et les syndicats qu’avec les employeurs. Toutefois ces organisations ne se sont jamais réellement soucié de ces problèmes. Il est à craindre, comme ce fut le cas à Rio en 1992, que les décisions prises par les responsables territoriaux de l’environnement ne soient guère suivies d’effet dans l’immédiat… A ceci s’ajoute le fait que les régions sont largement à gauche et l’ARF a joué un jeu un peu trop politicien. Le point dur, pour les collectivités territoriales, c’est aussi le financement. Toute collectivité cherche à ressembler à la Suisse : un territoire écologique et compétitif. Mais la Suisse a une activité principalement tertiaire… tout en vivant de manière assez industrialisée. Les produits sont bien fabriqués quelque part. L’enjeu est donc de savoir qui va porter les « maux » économiques et écologiques, quand d’autres vont accaparer les « biens ». Cela vaut aussi bien pour la politique étrangère de la France, qui a très peu été abordée, même si bon nombre de problèmes environnementaux traités, étant de nature globale, l’impacteront forcément ultérieurement. De ce point de vue, le rapport Syrota n’est ni un détail ni un accident.

 

La question de l’information disponible, de la connaissance, a été omniprésente. Tous les rapports font état d’une nécessité de formation et d’information – même si aucun n’aborde vraiment la question d’un conflit d’intérêt avec des médias dominés par la publicité, et donc la nécessité de véhiculer un message consumériste. Tous les rapports ou presque ont buté contre la question de l’expertise. Comment construire une expertise indépendante ? Les ONG sont désormais reconnues comme faisant partie intégrante de cette question, comme ayant leur mot à dire, de manière légitime. Cela aurait été impensable voici deux décennies. Les conclusions des rapports témoignent à la fois d’un énorme besoin de recherche et d’une crise profonde de la recherche, qui ne sait plus trop dans quelle direction aller.

 

Le Grenelle compte deux très gros points aveugles. Le premier est le financement. Aucun GT n’a évalué les implications financières de ses demandes. Nous verrons ce qu’il restera des propositions lorsqu’elles seront passées sous les fourches caudines du MINEFE. Ensuite, le nucléaire. Il a été absent partout, du point de vue des risques, des pollutions etc. Dans une moindre mesure, le domaine de la génétique a été limité à la question des OGM. L’enjeu majeur, qui structure la plupart des réflexions, est le changement climatique. Cela était impensable cinq ans en arrière.

 

Les ONG ont été bien secouées par l’exercice, physiquement et moralement. En siégeant à une négociation dont elles ont voulu que les enjeux soient politiques tout en voulant rester dans le domaine sub-politique de l’action de terrain et de l’agitation médiatique, les ONG se sont prises au piège elles-mêmes, même s’il est vrai que la proposition de Grenelle a émergé dans la plus grande confusion. Elles ont mal identifié la nature de la négociation qu’elles ont proposé. Elles n’étaient pas tout à fait dans leur rôle, et cela à double titre. Tout d’abord, elles se retrouvent en position de codécision. Et décider c’est faire des compromis. Les ONG sont habituées à défendre des positions de principe dans le débat public, et assurent ainsi une qualité de débat que les médias ne parviennent plus à assurer dans la sérénité. Elles soulèvent les problèmes oubliés, mettent en lumière les acteurs faibles, à tous les niveaux de décision[23]. Elles renforcent la qualité de la démocratie. Jusque-là les ONG pouvaient se permettre d’avancer des solutions très radicales, ne serait-ce que pour ouvrir des possibles dans un débat public plus que sclérosé. Cela ne posait pas de problème car le grand public avait bien conscience que les ONG ne sont pas en capacité de décision. Tel n’est plus le cas dans le Grenelle. Les ONG se retrouvent sommées de proposer des solutions « réalistes », et perdent donc leur capacité critique. L’Alliance, plus consciente de la situation que d’autres, s’est trouvée dès lors très mal à l’aise et cherche le prétexte de sortir. Cependant comme c’est elle qui a demandé la négociation, elle n’aurait pu sortir que si le gouvernement violait l’une des conditions posées par l’Alliance, ce qu’il s’est bien gardé de faire jusqu’ici. L’Alliance s’est donc repliée sur des positions assez timides, qui ne sont peut-être plus à la hauteur des espérances des citoyens. Le risque est grand de voir les ONG considérées comme « vendues ».

 

Mais il y a un second malaise. Dans le Grenelle, il ne s’agit plus de reddition de comptes, de mise à l’agenda des problèmes, afin que le peuple souverain décide de son destin en toute conscience, mais de codécision pour une communauté politique – car le Grenelle cherche à prendre des décisions pour la communauté française tout entière. Les ONG se retrouvent donc à représenter les intérêts d’une partie du peuple français. Mais quelle partie ? Aux prises avec les autres collèges, les ONG ne voient que la menace du compromis, elles ne voient pas que le problème premier est la représentativité des avis qu’elles portent. Dans un processus démocratique, c’est cela seul qui devrait faire la différence. La composition des collège, fort baroque, permet-elle de dégager un intérêt général ? C’est la question principale de ce Grenelle. S’il ne le permet pas, c’est un coup d’épée dans l’eau. Les ONG sont prises au dépourvu car elles ne peuvent inscrire la représentativité des options qu’elles défendent dans aucun référentiel de légitimité existant – ou trop, ce qui devient politiquement illisible[24]. Elles ont peu de membres, peu ou pas de groupes locaux, sont généralement spécialisées dans un enjeu à l’exclusion de tous les autres, sont très peu homogènes entre elles etc. L’Alliance est constituée de près de 80 organisations différentes. Les ONG savent confusément qu’elles ne peuvent pas trancher à la place des citoyens, et qu’elles se retrouvent donc face à un très grand risque : celui de la délégitimation. Jusqu’à présent, elles bénéficient d’un succès d’estime très important. Les Français leur font largement confiance, comme le montrent les sondages[25]. Mais les Français leur font confiance pour l’information sur les questions environnementales, pas pour la décision. L’expertise reste largement celle de l’Etat[26]. Elles ne peuvent pas trahir les Français. Et pour ne pas les trahir, elles doivent adopter des positions représentatives. Mais où les trouver ? Tant qu’elles s’en tiennent à des postures de principe, relativement inattaquables comme la dénonciation des pollutions, des abus etc. alors le travail est facile. Mais quand il s’agit de proposer des solutions, on entre dans le compromis et ce qui compte est la représentativité des solutions poussées – que l’on soit démocrate ou pas. Or les ONG n’ont pas de moyen fiable pour connaître la représentativité de leurs solutions, car elles ne disposent pas des procédures adéquates d’agrégation des opinions. Elles ne savent pas si elles doivent faire des demandes radicales ou pas. Car elles ne savent pas si elles seront suivies.

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Mises sur un terrain qui n’est pas le leur, en mal de repères pour savoir quelles mesures pousser, le jeu tournerait-il à l’avantage de FNE, qui affirme au contraire disposer de ces procédures d’agrégation et d’un travail de cogestion vieux de plusieurs décennies ? FNE attaque les autres ONG, cherchant à apparaître comme un partenaire fiable et raisonnable pour la cogestion. FNE cherche donc à éviter l’agitation médiatique, elle cherche à « contrôler ses troupes » afin de démontrer sa représentativité sur le terrain. Il est vrai que FNE est la seule association à pouvoir faire état d’un nombre important d’adhérents et d’une implantation locale conséquente, bien plus conséquente que certains partis politiques. Néanmoins là encore la stratégie est risquée. Tout dépend de l’extension que l’on donne à « l’environnement ». Comme rappelé plus haut, seule une conception « faible » du développement durable peut aboutir à voir les changements à venir comme relevant du domaine « subpolitique » – et donc d’une compétence de l’ordre de celle d’un « syndicat de l’environnement ». FNE risque de prendre le pouvoir, certes, mais en le réduisant à sa portion congrue, c’est-à-dire finalement en le perdant. Ce qui aura pour effet principal de renforcer les ONG qui se tiendront en dehors, et qui seront les seules à pouvoir continuer de tenir des propos à la hauteur du problème. Devenue cogestionnaire, FNE ne pourra pas prendre de position « forte » en matière de développement durable sans être en contradiction avec son périmètre de responsabilité. Et si elle prend des positions fortes, alors sa représentativité, qui ne peut démontrer l’adhésion d’une partie significative des Français mais seulement de 100 à 200 000 personnes, paraîtra elle aussi bien faible. Et dans cette hypothèse nous n’entrons pas dans la discussion de la qualité des procédures démocratiques internes à FNE. FNE devrait donc jouer le même jeu que les autres ONG plutôt que de chercher à « cogérer » une crise qui n’est pas une crise de gestion mais une crise de civilisation. FNE risque donc de perdre son indépendance et de servir de caution au gouvernement. FNE aggrave son cas en ayant la prétention énorme d’être le seul syndicat – il s’agit là d’un stupéfiant refus de pluralisme, qui ne peut que lui attirer la critique de manque de démocratie. Comment imaginer un seul instant qu’il existe un avis et un seul sur les questions environnementales ? Ce serait sans précédent. FNE prétendrait donc à la dignité de la science, commettant là l’erreur habituellement reprochée aux écologistes, à savoir de remplacer la politique par la nature[27].

 

Que dire de la Fondation Nicolas Hulot là-dedans ?… Elle semble croire qu’on peut résoudre des problèmes politiques de grande ampleur en étant ouverts et sympathiques. La FNH illustre à merveille l’assertion selon laquelle « l’enfer est pavé de bonnes intentions ». En voulant ménager tous les intérêts, la FNH s’enlise dans des déclarations sans lendemain. En refusant de reconnaître que les décisions à prendre sont difficiles et douloureuses, « l’occultation du mal s’ensuit inévitablement », comme l’a remarqué J.-P. Dupuy[28]. Nul doute que de nombreuses organisations écologistes attendent avec impatience que « l’hélicologiste »[29] soit démasqué. La force de la FNH, toutefois, est de prendre le grand public là où il est. La majorité de nos concitoyens n’a pas encore réalisé toute l’ampleur des conséquences de l’enjeu écologique sur leurs modes de vie – qu’il s’agisse des solutions ou des risques eux-mêmes.

 

Que faire ? D’après l’analyse qui précède, les ONG, y compris FNE, devraient insister non pas sur les mesures qui doivent être prises, mais sur la reconnaissance de la gravité des problèmes. Le Grenelle n’a d’autre légitimité que celui-là, sauf à faire passer l’environnement pour un problème technique. Ce que le Grenelle aura reconnu, le gouvernement devra y répondre. Chercher à prendre des décisions à l’issue du Grenelle est une illusion funeste, entretenue par les experts, de bonne ou de mauvaise volonté, qui penchent généralement vers les solutions technocratiques et non vers les solutions politiques. Les ONG ne doivent pas jouer le jeu des technocrates mais celui des démocrates, il en va de leur légitimité – de leur survie. L’attitude des Amis de la Terre est plus appropriée. L’association a cherché à agiter le débat public, à faire en sorte que les citoyens s’approprient les thématiques environnementales plutôt que de se poser en « syndicat de l’environnement ». Cela lui a permis d’essayer de maintenir le débat au niveau des enjeux. Mais les Amis de la Terre sont petits. Ils doivent gérer la contradiction d’être la seule fédération dans l’Alliance. Une Alliance qui tient parfois du mariage de la carpe et du lapin – Greenpeace et WWF. Combien de temps l’union sacrée tiendra-t-elle ? Les Amis de la Terre ont été absorbés contre leur gré dans une Alliance qui s’est aussi très bien prise au jeu des négociations. L’ego des dirigeants a eu sa place dans cette évolution de « l’intersyndicale écologiste ».

 

Pour maintenir la négociation à la hauteur de l’enjeu, les ONG doivent faire en sorte que les solutions proposées ne puissent être appropriées par les techniciens. Les solutions proposées doivent être clairement situées au niveau d’un enjeu politique – un « choix de société ». En venir aux détails techniques, c’est dévaluer l’enjeu – prendre en compte le long terme et le global dans les décisions locales et à court terme.

 

Il est encore temps de jouer la fin de partie de cette manière. En effet, il va se poser le problème du tri dans les mesures demandées par les uns et par les autres. Le tri est une étape insurmontable car les propositions actuelles sont trop nombreuses. Or trier c’est exclure. Mais c’est aussi intégrer. La stratégie des ONG devrait être basée d’une part sur l’analyse critique de ce qui sera jeté, afin de dénoncer les enjeux qui auront été passés à la trappe, et d’autre part sur l’élaboration de grandes mesures qui ne chercheront pas à être trop « réalistes » mais plutôt à être à la hauteur des enjeux. C’est ainsi que les problèmes seront reconnus comme légitimes. Le format très restreint du Grenelle peut être utilisé comme prétexte pour éviter des textes trop longs, impossibles à négocier dans les temps. Si le gouvernement s’y oppose alors il sera forcé de violer sa promesse de négociation « sans tabous ». Il est alors possible d’aboutir à des constats tels que celui qui est sorti de la bouche de Borloo récemment : « la coexistence avec les OGM est impossible ». De tels constats, à l’issue du Grenelle, valent jugement dans un tribunal. Les ONG évitent ainsi de se mettre en danger sur des mesures trop concrètes, qui devraient trop entrer dans le compromis, et le gouvernement est mis en demeure de résoudre des problèmes désormais clairement reconnus.

 

Par ailleurs comme les propositions des ONG ne sont pas les propositions des représentants du peuple, elles doivent rester des propositions et non des revendications ni un programme politique. L’important pour les ONG est de tenir l’enjeu, de secouer les partis politiques, sans prendre leur place. Cela implique des ONG qu’elles différencient clairement la question des enjeux, qui doit être appropriée par toutes et tous, de la question des solutions possibles, domaine dans lequel elles n’ont guère qu’un pouvoir de conseil, d’indication, et non un pouvoir de négociation – faute de mandat clair de la part du peuple.

 

III. Que va-t-il sortir du Grenelle ?

 

La plupart des ONG estiment qu’il ne sortira pas de grande mesure du Grenelle. Malgré toutes les garanties fournies par Nicolas Sarkozy, difficile en effet de penser qu’il va doubler sa note initiale, passer de 8 sur 20 à une mention « très bien ». La négociation va aboutir à quelques mesures qui seront ensuite passées à la moulinette des finances et de la compatibilité européenne. Nicolas Sarkozy a annoncé les mesures finales pour le 15 décembre. C’est dire s’il peut se passer des choses entre-temps.

 

Les mesures qui font consensus vont passer : la rénovation des bâtiments, les automobiles « vertes » etc. Mais le président devra soigneusement orchestrer les résultats pour arriver à convaincre le public qu’il s’agit d’une rupture. L’exercice sera difficile car le grand public est aujourd’hui convaincu du problème écologique. Il ne prendra pas les vessies pour des lanternes. La tendance idéologique du président le conduit à chercher l’épreuve de force avec ses voisins, avec la Chine en particulier, dans l’esprit du rapport Syrota – et de la lecture de la lettre de Guy Môcquet aux joueurs avant le match de rugby… Mais comment obtenir ce rapport de force ? Qui peut contraindre la Chine à réduire ses émissions de gaz à effet de serre ? Le président risque de réaliser un peu tard que l’écologie n’est pas un problème comme les autres. Le rapport de force est difficile car dans un grand nombre de cas, l’adversaire, c’est nous[30].

 

Mais « nous » ne sommes pas égaux, ni face aux risques, ni devant la responsabilité de leur émergence. Plus que jamais se pose la question d’une représentation des intérêts écologiques. Plus que jamais se pose la question de la définition des inégalités écologiques.


[1] Site du MEDAD : http://www.legrenelle-environnement.fr/grenelle-environnement

[2] division par quatre des émissions de gaz à effet de serre

[3] -20% de gaz à effet de serre, -20% sur la consommation d’énergie et 20% d’énergie renouvelable dans l’énergie consommée

[4] C. Gerondeau, président de la fédération des Automobile-clubs, publie « Ecologie, la grande arnaque » chez Albin Michel le 26 septembre… il y dénonce la haine de l’automobile etc.

[5] Pour un panorama complet, voir F. Flipo, Le développement durable, Paris, Bréal, 2007.

[6] C’est un engagement pris par Jacques Chirac

[7] C’est l’écotaxe classique – voir www.noe21.org par exemple

[8] Surface Agricole Utile

[9] http://www.inra.fr/presse/pesticides_agriculture_et_environnement

[10] Rapport GT4 p. 36

[11] Conseil National du Développement Durable

[12] EEA, Late lessons from early warnings : the precautionary principle 1896-2000, 2002.

[13] Loi no 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques (NRE)

[14] 60 millions de consommateurs, Le Monde Diplomatique, Le Parisien etc.

[15] Pour toute l’ambiguïté de ce terme, sa genèse etc. voir F. Flipo, Justice, nature & liberté, Lyon, Parangon, 2007.

[16] U. Beck, La société du risque, Paris, Flammarion, 2003.

[17] Voir F.-D. Vivien, Le développement soutenable, Paris, La Découverte, 2005.

[18] Note de cadrage du Grenelle de l’environnement, Cabinet du MEDAD, 16 juillet 2007.

[19] Voir la référence citée plus haut. Pierre Radanne, ancien président de l’Ademe, et Michel Mousel, ancien chef de la délégation diplomatique française au sommet de Johannesburg sur le développement durable, sont tous deux de fins observateurs des évolutions de ces dernières décennies.

[20] F. Flipo, Les tensions constitutives du développement durable, Développement & Territoires, 2004.

[21] Voir par exemple l’analyse d’Alain Lipietz qui se demandait ce que les syndicats avaient à faire au Grenelle – « Le Grenelle de l’environnement, pour quoi faire ? » http://lipietz.net/spip.php ?article2083

[22] cf. Analyses d’Isabelle Sommier ou de C. Aguiton & D. Bensaïd, Le retour de la question sociale, Paris, Page Deux, 1997, qui ne fait aucune mention des mouvements écologistes.

[23] Voir les travaux sur les ONG tels que P. Le Prestre, Protection de l’environnement et relations internationales, Paris, Dalloz-Sirey, 2005.

[24] F. Flipo, Légitimité et rôle des ONG dans le débat mondialTerritoires, n°442, novembre 2003.

[25] Voir le sondage Ethicity 2006, réalisé pour l’Alliance.

[26] Voir le baromètre IRSN, La perception des risques et de la sécurité par les Français, 2007.

[27] Voir B. Latour, Politiques de la Nature, Paris, La Découverte, 2004.

[28] http://contreinfo.info/article.php3 ?id_article=1196

[29] qualificatif décerné par le Journal La Décroissance

[30] Thèse que développe U. Beck, La société du risque, Paris, Flammarion, 2003.